針對愛奇藝?NCC前委員洪貞玲談「OTT專法」到底管什麼

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NCC 於 7 月 22 日推出《網際網路視聽服務管理法》草案,俗稱「OTT 專法」,因應境內外 OTT TV 業者崛起,採取輕度管制、抓大放小的管制原則,其中也明定,陸委會認定該 OTT 業者違反《兩岸人民關係條例》,則禁止國內 ISP 、機房、內容遞送業者協助傳送內容,隨後,經濟部於 8 月 18 日預告,將把代理或經銷中國 OTT 及相關商業服務,納入「在台灣地區從事商業行為禁止事項項目表」,此舉被外界看作針對愛奇藝、騰訊等中資 OTT 的全面封殺作為。對此,參與《網際網路視聽服務管理法》立法過程的前 NCC 委員、台大新聞所教授洪貞玲特別說明,當初立法考量,並未特別區別中資問題,但也不可否認,中資媒體對台灣文化主權所帶來的影響。以下內容採問答形式呈現:

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涉及規管中資 OTT 的政府機關?

第一,「 OTT 專法」把 NCC 訂為主管機關,因此,未來 OTT 業者的監理、登記等等,是要跟 NCC 接觸、互動的。不過,涉及中資的部分,中資在台能夠投資或經營什麼樣的事業,是由陸委會主管,依據法源是《兩岸人民關係條例》,也因此 OTT 專法草案裡頭的相關內容是,必須兩岸事務主管機關認定(為違法的中資 OTT ),才有後續問題。

第二點是,中資來台投資會有公司登記,這部分則是經濟部職掌範疇,這幾年愛奇藝在台經營方式透過代理,即在台設立台灣人的公司,代理商是在台灣登記營業之公司,因此由經濟部管出面強調,中資 OTT 代理商不在《兩岸關係條例》中基於平等互惠共識下共同投資範疇的事項,補足防堵中資 OTT 在台經營的防線。

面對中資 OTT ,應落地納管?還是全面封殺?

愛奇藝過去有時在內容上下架方面,受到中國意識形態或國家管制之要求,所以有時候會把獲得授權、甚至是獨家授權的內容,不放至平台,形成作品獲得授權,卻沒有露出的情況。簡單來說,即可能因中國規管限制,造成影視內容反而不得露出,像是《他們在畢業的前一天爆炸2》

若以此長期來看,尤其愛奇藝又是一個規模這麼大的平台,當它收納這些內容,確實有可能從事一些合乎不管是(中資)業者、中國政府利益(或要求)的內容取向。這甚至可能造成我國內容業者自我審查的後果,以後業者想把作品賣給愛奇藝或中國市場,便會自我審查。

另外,值得顧慮的還包括,戴瑜慧老師文章所強調的「使用者資料蒐集」。如今,影視已非過去的單向傳播,對業者來說,有可能更大利益是在個人資料蒐集,當然,資本主義本來就有基於利益,監控、不當使用(資料)的誘因,但更何況中國是一個威權體制,若中國政府要求業者,揭露使用者資料進行使用,這風險非常非常高。

另一種則是羅世宏老師的文章觀點,偏向有效管理。其一考量是它都已經來了,也都有這麼多訂戶,你要不要去得罪這些訂戶?其二是從科技角度,確實沒有辦法做到全面防堵,它要來,還是可以繞道,所以管制是無效的,其三則是從對台灣影視產業有沒有利,羅世宏老師所列幾點分別是,台灣內容產業可以授權露出、愛奇藝龐大營收可扶植台灣影視和內容產業。

但這終究是一個長痛跟短痛的問題,戴、羅兩篇文章也剛好是立法過程中的兩大立場,我認同羅老師部分觀點,但如果我們著眼這些好處,不僅是媒體,而是中資產業來台灣,從過去案例中可以看到,他們會形成一套「養、套、殺」的模式,長期而言,這不只是造成經濟面損傷,而是台灣文化和國家主權方面都可能會受到高度影響。

還有一點則是,戴老師、羅老師這兩篇都有提到的最根本問題是,我們自己的影視產業怎麼做大?回過頭來說,如果執政黨覺得這個問題很重要的話,也確實很期待這個政府團隊能夠提出一個國家級的影視政策,這才是最根本的解決之道。

NCC 設立 OTT 專法的背景脈絡?

大約在兩年前,部分NCC委員認為說,OTT TV 這個產業,不管是在市佔率、訂戶、營收等等已經越來越具影響力。同時也看到,歐洲國家非常關注相關規管問題,所以委員會內部早已倡議,應該就這議題好好思考,也不排除去訂定相關規範。老實講,當初的思考裡面,並沒有特別區別中資或是不同來源資本的問題。

(photo via vox )

而本次立法的規管目標,可分為以下幾項:

  1. 必須要透過這樣的管理,去維護本國的文化主權,協助影視產業發展。
  2. 今年NCC也發表傳播政策白皮書,裡頭也提及一個管制原則,因為現在影視內容在不同平台露出,而不同平台有不規管程度,造成管制上的落差,這次立法某一程度也是要調和管制上的落差。
  3. 過去,OTT TV產業的資訊是非常不透明的,像是Netflix、愛奇藝在台灣有多少用戶或賺多少錢,唯有透過納管並要求揭露,才有機會掌握市場、做動態規管。

此為全球第一步 OTT 專法?他國如何規管 OTT TV ?

許多媒體稱台灣訂定全球第一部 OTT 專法,此說法卻讓人誤解他國沒有在規管 OTT ,但實情非如此。只是在法制形式上,他國多用規管影視產業的法律在處理( OTT 產業),像是歐盟從 90 年代便有視聽指令,此法也針對影視科技的推陳出新,推出更新,從早期針對單向傳播的電視,到雙向傳輸,最新一波則納入 OTT TV ,同時規管傳統電視,到互動的電視媒體,其他類似歐盟規管模式的國家包括韓國、新加坡等等,所以說,台灣並非第一個立法規管 OTT TV 產業的國家。

但台灣要如歐盟包裹規管所有影視的立法難度極高。原因在於目前台灣規管媒體已有廣電三法,調動既有法規會對業者產生利害相關之影響,業者也會從中試圖影響立法過程,因此,在考慮到動用到既有三法,恐讓立法白忙一場,才選擇另外立法。

OTT 專法立法過程討論、爭議最多之項目?

  • 業者登記門檻

傳統媒體採執照制,所以有人會認為 OTT 業者用登記制太鬆散,但不得不說,登記是比較符合國際的管制趨勢,而NCC目前採取的是「抓大放小」,考量到的可能是,小型業者也不需要與主管機關有太多文書上的繁瑣流程。不過,我認為其實也可以採全面登記,登記之後再依其規模大小訂定應盡義務。

  • 業者享有權利

這也是我認為這部草案最核心的部分。目前 OTT 專法草案中給予業者登記的誘因是,只要登記之後,業者才能擁有或國家補助資源的門票,那這時候業者就會去衡量登記誘因、應盡義務的利弊,去決定要不要登記納管。

  • 業者應盡義務

而在業者應盡義務方面,目前草案版本對業者的要求其實非常低,只要求業者揭露扶助本國影視產業的作法即可,此做法比較偏向提醒、給予業者一些壓力。不過,這部分我自己持較保留態度。舉歐盟為例,他們便要求業者,平台上需有達 30% 歐洲內容作品,我們( NCC 委員)的確也針對內容比例做了許多討論,但台灣目前遇到的問題是,本土內容產能是不足的,但還是有一些可執行的比例依據,像是時數、作品等等,另外從其他方法,也有討論給予台灣作品在平台上顯眼的露出位置。總體而言,我認為從目前 OTT TV 的服務樣態和介面,相信是可以思考出一些可行方法。

另外,在挹注扶持本國影視的特別稅方面,確實我們也能從 OTT 業者的營收當中,要求其挹注基金,進一步來談,目前規劃的基金可分為兩部分,一是文化部,在《文化基本法》當中有創設文化發展基金,二是 NCC 過去研議的《反壟法》裡面,也有設立多元發展基金。

更廣泛來看,其實不只是 OTT 業者,像是大型網際網路平台業者,佔有台灣 8 成網路廣告市場,他們如何扶持本國文化、影視產業,這方面未來也可研議,如何挹注上述基金。

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務不了正業的新聞人。喜歡故事、認識人和社會,評讀書看電影為人生最享受,有感於文字,目前專心當寫字工。

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